2023年11月16日，美国总统拜登出席在美国旧金山举行的“印太经济框架”（IPEF）首脑会议。作为拜登政府对外贸易政策中最重要的贸易倡议之一，“印太经济框架”（ Indo-Pacific Economic Framework，缩写“IPEF”）在11月中旬完成了一次迄今为止最为密集的谈判。在IPEF谈判的四大支柱中，本次谈判都取得了明显进展。鉴于IPEF的特殊谈判模式及其重点谈判议题，观察人士对其能否产生预期效果一直持审慎怀疑的态度。近期，美国对外关系委员会(CFR)的高级研究员伊努·马纳克 (Inu Manak)对拜登政府的印太贸易政策进行了解读。
IPEF领导人合照（来源：百度图片）
拜登政府的首个重大贸易倡议，即“印太经济框架”，已于11月中旬完成了迄今为止最为密集的一轮讨论。拜登政府之所以要在亚太经合组织（APEC）峰会召开之际加紧完成贸易支柱的谈判，其目的就是为了借此表明——尽管当前的美国政府并未重新加入前总统特朗普退出的CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》），但美国仍在深入参与该地区事务。
目前，总共有13个国家，包括澳大利亚、文莱、斐济、印度、印度尼西亚、日本、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、韩国、泰国和越南等国在内，参与了美国的IPEF谈判。总的来说，IPEF参与国的经济总量几乎占到了全球经济总量的40%。
IPEF谈判主要划分为四大支柱。其中，美国商务部长雷蒙多领导供应链、气候、税收和反腐败这三大支柱的谈判，剩下的贸易支柱谈判则由美国贸易代表戴琪来领导。尽管每个支柱的（谈判）进度不一，但拜登政府在2023年取得了显著进展。然而，美国的贸易伙伴和国会议员仍然担心，如果不重视降低关税和其他市场准入问题，可能会错失深化整个印太地区经济关系的机会。以下是IPEF谈判将如何展开以及最新情况。
支柱一：互联经济（贸易）
贸易支柱将涵盖三个一般性问题，即数字贸易、劳工和环境。美国的提案大致遵循了美加墨贸易协议（USMCA），它被戴琦称为是“贸易协议的新模式”。USMCA的数字贸易章节包含了美国的几项政策目标，包括禁止对数字产品征收关税，限制数据本地化（或强迫公司将用户数据存储在一个国家内），以及禁止限制跨境数据传输的规则等。鉴于USMCA数字贸易章节中的承诺比CPTPP更严格，因此贸易政策专家们预计美国将推动IPEF也采用这些承诺。与此同时，担心数字贸易规则会限制对谷歌和Facebook等大型科技公司监管的游说团体，也已经向拜登政府施压，要求其改变方向。2023年10月下旬，美国从世界贸易组织（WTO）的数字贸易谈判中撤回了一些原已嵌入USMCA的提案，IPEF的数字贸易支柱也反映出这种新的、被淡化的政策立场。
USMCA中环境和劳工的章节也比CPTPP更严格。凯瑟琳·戴表示将支持劳工章节的快速反应机制（RRM），根据该机制，如果墨西哥的工厂涉嫌剥夺（劳工）集体谈判权，美国可以威胁对其实施贸易惩罚。尽管RRM引发了一些程序和实质性问题，但它很可能会成为美国未来在劳工问题上的承诺之一。然而，IPEF国家可能不会像墨西哥那样感受到接受这些义务的压力。尽管支柱二（韧性经济）吸收了RRM的各个方面，但却并没有任何强制执行的手段。这些条款是否会被复制到贸易支柱中目前还尚不清楚。
支柱二：韧性经济（Resilient Economy）
这一支柱旨在通过制定能够帮助政府和企业快速应对中断的规则，在一定程度上解决供应链挑战。它是首个于2023年5月率先完成谈判的支柱。美国商务部于当年9月分享了该协议的文本，并表示：“拟议的供应链协议旨在使IPEF合作伙伴能够通过信息交换、分享最佳实践、商贸配对、集体应对中断和支持劳工权利等方式，共同努力，使供应链更具弹性、效率、透明、多元化、安全和包容性。”
这份长达25页的协议虽然充满了命令式（hortatory）的语言，但却并不包括任何强制遵守的机制。值得注意的是，它设立了三个机构：IPEF供应链理事会（the IPEF Supply Chain）Council，该理事会将制定“行动计划”，以提高“关键部门或关键商品”的竞争力和韧性；IPEF供应链危机应对网络（the IPEF Supply Chain Crisis Response Network），该网络将作为紧急通信渠道，帮助各国政府应对供应链中断；IPEF劳工权利咨询委员会（the IPEF Labor Rights Advisory Board），该委员会将确定劳工权利问题，并提出建议，以解决由此产生的风险。这些机构将如何在实践中发挥作用还有待观察。虽然私营部门的参与在这里至关重要，但尚不清楚企业将如何执行协议的合作愿景。
此外，虽然供应链短缺预警系统和绘制关键部门供应链地图的工作可能会有所帮助，但IPEF并不是应对全球大流行病等所有干扰类型的最佳论坛。发挥这种作用的应该是世贸组织，即，提高世贸组织164个成员国（而不是IPEF的14个成员国）之间的透明度和反应能力、创造更多的合作机会，并确保没有任何一个国家在这些努力中掉队。因为它已经有一个强大的制度基础设施来提高透明度。美国在国内也有很多事情可以做，比如提高港口效率以减少航运瓶颈。
在劳工方面，该协议承认“劳工权利在提高IPEF供应链韧性、效率、生产力、可持续性、透明度、多样化、安全性、公平性和包容性方面发挥的关键作用”。各国政府同意“在本国经济中促进落实劳工权利，并在国内执行劳工法”。所涵盖的劳工权利来自《国际劳工组织宣言》（the International Labor Organization Declaration），包括结社自由和集体谈判权、消除强迫劳动和童工、消除就业和职业歧视、安全健康的工作环境以及可接受的工作条件，如工作时间和最低工资。虽然有模仿USMCA中工厂特定的快速反应劳工机制的语言，允许（劳工）对未能维护某些劳工权利的特定公司提出指控，但IPEF却没有任何可以应对这些指控的执行办法和手段，因为它并不像美墨加协定那样可以剥夺市场准入。
总之，供应链协议列出了拜登政府的韧性愿景，但其依赖于每个参与IPEF的国家及其公司的合作意愿。
支柱三：清洁经济
这一支柱解决了许多与气候有关的问题，如可再生能源、脱碳（decarbonization）、能效标准、碳移除（carbon removal）和甲烷减排。这些讨论与贸易支柱领域的环境谈判之间可能存在重叠。IPEF的两个合作伙伴，斐济和新西兰，已经开始就《气候变化、贸易和可持续发展协议》（ACCTS）进行谈判，该协议远IPEF比迄今为止提出的目标要更加雄心勃勃。ACCTS在贸易和可持续性之间建立了联系，旨在减少环境产品和服务的贸易壁垒，以遏制对化石燃料的有害补贴，并为生态标签提供自愿性指导（voluntary guidelines on ecolabeling）。IPEF的合作伙伴应该考虑现有的方法，而不是另起炉灶。
支柱四：公平经济
该支柱将重点关注税收和反腐败政策，很有可能会将现有的与这些问题相关的多边承诺写入其中，但并非所有IPEF成员都赞同这些承诺。拜登已将打击国内外腐败视为是国家安全的核心利益，这一支柱将为（拜登政府）该领域进行更广泛的努力而提供支持。这方面的例子包括亚太经济合作组织为改善医疗器械和生物制药这两个重要出口行业的商业道德而提出的倡议。
缺失环节
IPEF可以视作是拜登政府对美国缺席CPTPP的回应，但这其中缺少一个重要环节，即市场准入（即取消关税）。凯瑟琳·戴在国会作证时强调，市场准入将被（IPEF）排除在外，因为在她看来，传统的贸易协定已经在美国引起了“相当大的反弹”。然而，如果没有市场准入，美国就不太可能在贸易支柱中做出更多新的承诺，因此最终协议并不会给美国的消费者和公司带来什么集体利益。此外，IPEF还将美国两个最亲密的贸易伙伴——加拿大和墨西哥排除在外，尽管这两个国家有可能会在之后加入该协议。但鉴于这两个国家在快捷贸易（expediting trade）方面的经验，以及考虑到9·11之后的安全问题，它们的缺席是令人遗憾的。
此外，IPEF协议的最终形式仍不明朗。通常，这种规模的谈判都会征求国会的意见，由国会授予总统贸易促进权（TPA），最终的协议也将由国会投票决定。然而，当前并没有任何迹象表明国会实质性地参与了IPEF，拜登也没有寻求TPA。因此，IPEF很有可能会采取贸易行政协议的形式，这可能会引发（各国）对透明度和持久性的担忧。目前拜登政府的这一做法已经遭到了两党的反对，国会很有可能会采取行动，要求就IPEF的其余支柱进行磋商，并将最终文本付诸表决，就像《美台21世纪贸易倡议》那样。国会与行政部门在贸易授权问题上的角力最终可能会阻碍IPEF的实施进展。
IPEF的内容是否具有法律约束力并接受争端解决仍然是一个悬而未决的问题。（美国）政府有可能会复制特朗普政府在与中国达成的第一阶段贸易协议中的单边执行机制（the unilateral enforcement mechanism），尽管这种工具会使执行变得困难，甚至几乎不可能执行。供应链支柱包括政府之间协商的条款，但除了“尽快找到双方满意的解决方案”之外，并没有解决争端的程序。
（本文来源：SCCWTO快迅)
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整理、编辑：刘远
